A厂未取得工业产品生产许可证擅自生产列入目录的泵类产品且伪造工业产品生产许可证案
    发布时间:2017-04-11浏览次数:23497次

    一、案情介绍
      2014年7月26日,甲区质监局根据线索,对A气动泵阀厂(以下称A厂)经营地进行现场检查,现场查获标注有该厂名称的列入许可证目录泵类产品的生产铭牌和该厂销售上述泵类产品的凭证、产品宣传资料、报价单等。同时执法人员发现在该厂的网站主页上显示有一张持证单位为A厂的泵类产品全国工业产品生产许可证,但A厂不能提供该证书原件,现场负责人承认该张证书系利用技术手段伪造而成。执法人员当即责令A厂立即停止未取得许可证生产列入目录泵类产品且伪造许可证的违法行为。
      甲区质监局依法对A厂立案调查并委托乙区质监局进行协查,查明该厂自2013年3月1日起,从取得泵类产品生产许可证的乙区B厂采购了其生产的21台泵产品后,擅自改换上A厂的生产铭牌并附随了A厂的产品合格证等质量证明材料进行了销售,产品货值共计72070元,销售获取违法所得7207元。
      之后,甲区质监局又赶赴其产品买受方之一的丙市C公司进行核查,发现A厂已销售的1台泵产品生产铭牌标注情况确实与A厂在调查中的陈述相符。
      甲区质监局进一步查明,该厂网站上显示的许可证证书,系A厂组织伪造用于企业产品宣传,但未查获其伪造或提供的该许可证证书纸质文本。
      本案经开门审理,综合专家的意见,甲区质监局作出了如下处罚:1、责令停止生产列入生产许可证目录的泵类产品并改正伪造许可证行为;2、处罚款100000元;3、没收违法所得7207元。同时,A厂伪造工业产品生产许可证,涉嫌构成伪造国家证件罪,依法移送公安机关,追究刑事责任。
      二、案件焦点
      (一)本案存在违法行为应如何立案追究
      一种观点认为:仅需立案处罚生产企业无证生产行为,对其伪造生产许可证行为只需要责令改正。理由是:
      根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五十一条规定,存在伪造许可证证书行为的,应按照其行为对应的产品货值给予罚款,追缴违法所得。但本案调查中并未查知上述生产产品附随了伪造的许可证,故并无违法货值以进行处罚;
      而从《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定看,责令改正也并不属于列明的行政处罚种类,所以对于伪造生产许可证的违法行为可以通过开具责令改正文书纠正,而不需要再立案以处罚决定形式作出。
      另一种观点认为:在对无证生产行为和伪造许可证行为应一并立案追究。理由是:
      《中华人民共和国生产许可证管理条例》第五十一条中的“责令改正”,属于对当事人课以法律义务,使其承担法律责任,作为实体规定,具有鲜明的行政处罚性质,所以应视作《行政处罚法》第七项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,立案并以处罚决定的形式作出;
      同时A厂无证生产及伪造生产许可证行为均是在组织生产泵类产品过程中发生的,其均指向完成泵产品生产经营行为这一目标,构成了想象竞合并存在牵连,因此完全可以合并立案处理,并将伪造证书的违法情形作为违法生产的裁量情节,同时还应考虑到伪造证书行为是否存在需涉刑移送的情况。
      对此甲区质监局认为:应对无证生产、伪造许可证一并立案调查,在查实当事人伪造工业产品生产许可证违法行为后,以涉嫌伪造国家证件罪依法移送公安机关处理。
      (二)贴牌生产列入许可证目录的产品,是否可以认定为无证生产行为
      一种观点认为:贴牌生产不构成无证生产的违法行为。理由是:
      生产许可是一种行为许可,而贴牌生产列入目录内的产
      品的行为只是出于商业经营的需要购买获证企业生产的产品,再换贴本身的铭牌后进行销售,其中没有产品实际组装加工过程,贴牌企业也没有生产场地和生产必备的条件、设备,根本也不可能取得工业产品生产许可证,所以不能将该企业行为归入生产范畴;
      再者对贴牌生产列入目录产品的行为,如产品供方确是取
      证企业,且对贴牌行为存在授权,则可能构成《工业产品生产许可证管理条例实施办法》中的委托加工未备案行为,而贴牌方仅为了业务经营的考虑标示自身名称而不标注实际生产企业的名称、地址,也至多属于标识、标注不符合规定的行为,皆不能构成无证生产行为;
      此外对贴牌生产列入目录产品的行为,如产品确是取证企业生产,贴牌后就将该取证产品认定为未取证企业生产的无证产品,在对产品本体的认定上形成了事实冲突。
      对此甲区质监局认为:贴牌生产列入目录的产品构成无证生产的违法行为。理由是:
      《中华人民共和国产品质量法》第二十七条第一款规定:“产品或者其包装上的标识必须真实,并符合下列要求,有中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址。”也就是说产品上明示的生产者,应当承担生产者的所有法律责任。本案中,A厂的贴牌行为,客观上已向消费者明示了其是该产品的生产责任承担者,这也正契合其本身的主观意图,所以理应将该厂作为许可证产品生产者追究应承担的法律责任;
      同时生产作为一个过程,不仅包括了产品加工组装,也同样涵盖了加贴铭牌、施加合格证明、包装等一系列的步骤。生产许可作为一个行为许可,是对其实施生产的全过程进行评审后作出的许可或不予许可的行为。而贴牌、施加合格证、包装等,属于产品生产过程中的最后环节,在审查范围之内。所以贴牌生产理应取得工业产品生产许可证;
      而从《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》和《工业产品生产许可证管理条例实施办法》的有关规定来看,生产许可的实质即是审查哪一主体有资格实施列入目录产品的生产行为,生产企业未经审查许可而擅自实施列入目录产品的相关生产行为,应按照无证生产追究责任;
      从实践效果来看,如果企业贴牌生产列入许可证目录内的产品的行为,可不以无证生产认定,一方面将造成在销售、使用等领域中,无法凭借产品明示信息确定产品是否为取证企业生产,给行政执法、监管及消费者维权均带来不利,另一方面将给所有无证生产的违法行为留下通过补交材料以逃避行政处罚的巨大漏洞。这些都明显有悖于《工业产品生产许可证管理条例》的立法本意。
      (三)调查取证中引入“抽样核实”的理念是否可行?
      第一种观点认为:抽样核实不可行。理由是:抽样核实可能造成认定法律事实不清。行政处罚必须以事实为依据,只有获得了充分确凿的证据,在证明违法事实方面形成完整的证据链,才能对当事人予以相应的处罚。本案要认定该厂违法生产了21台泵类产品,除了有现场铭牌、增值税发票和当事人自述以外,应当全数核实可以证明产品确实标注了该厂铭牌和合格证的相关证据,才能确凿无误,否则存在对当事人不利的可能。
      另一种观点,也就是我局认为:必要时可以采用抽样核实。理由是:
      抽样核实应当视情采用。当只是作为一种对已确认的事实进行核查时可以引用,因为违法行为本身已有较充分的证据可以证明,这样的核实只是对事实的再确认,起到证据的加固作用;
      现行体制下的行政成本,根本无法做到对已售产品进行全数核实。在日常执法中,对已销售的产品,基本都以当事人自认和销售发票作为行政处罚的依据,不可能对已售产品进行全数核查。抽样核实有利于提高行政效率。
      三、案件启示
      (一)细查现场,顺藤摸瓜挖出案件
      在执法办案过程中,应坚持严谨细致的工作作风,对一切可能取得的证据、物品,进行仔细核查,不放过一点蛛丝马迹。在本案的现场检查中,执法人员即使未能发现该公司生产的泵产品实物,仍毫不放松从外围入手,查获了产品铭牌,再核查其进、销货发票、报价单、电脑、公司网页等,最终迫使当事人不得不说出违法真相,再通过执法人员的进一步跟踪核查,使证据形成闭环,形成了铁案。
      (二)抽样核查,提高行政执法效率
      在日常执法中,对已销售的产品,如果全数进行核查的话,需要耗费大量的人力物力资源,同时行政效率也会随之降低,在本案的处理过程中,我局在当事人对违法事实自认的基础上,本着提高行政效率和证据闭环的理念,对该厂的销售对象随机进行了抽样核查,收到了很好的效果,得到了开门案审专家的认可。
      (三)公平公正,准确定性违法行为
      在本案的审理过程中,为了规范行政执法行为,落实公平公正原则,采取了“开门审案”的形式,认真听取与会专家的建议和意见,更有利于提高案件事实认定,法律适用,涉嫌犯罪等方面的准确性。特别是对伪造电子版许可证书的情形,作为一种较新的违法手段,是否应当以涉嫌伪造证件罪移送司法,进行了积极的探索,甲区案审委在充分考虑专家意见的基础上,最终形成公平公正的处理决定。
      (四)以点带面,形成经验指导执法
      当前,市场违法经营形式正日趋多样,许可证产品的贴牌行为即是其中典型一例,以往由于违法行为认定存疑,致使存在较普遍的监管真空。执法人员敢于直面这些疑点、难点问题,勇于突破观念的桎梏,在自身缜密研究思考和专家的支持帮助下,从个案入手,以点带面,最终形成了对同类案件有重要指导意义和参考价值的办案经验,开拓了一片新的执法天地。